Demokrasi Minus Bhineka

Masih soal keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta yang dalam minggu ini Rancangan Undang-Undang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta (RUUK DIY) akan dibahas Dewan Perwakilan Rakyat yang telah rampung menjadi UU pada 2010 lalu. Menjelang pembahasan, sejak akhir tahun lalu hingga kini sebagian besar media elektronik dan cetak masih mengusung pandangan pengamat kesejarahan politik hokum yang menyangkut, terutama, keterkaitan antara peran Kasultanan Ngayogyakarta Hadingrat yang saat itu dibawah tampuk Sultan Hamengkubuwono IX dan Paku alam VIII dengan awal berdirinya Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) di bawah pimpinan Soekarno. Kesejarahan terjadi terutama 5 September 1945 di mana Soekarno memberikan jaminan khusus berupa Piagam Kedudukan, 6 Januari 1946-27 Desember 1949 di mana Yogyakarta dijadikan pusat Pemerintah Indonesia untuk mengendalikan Negara berikut fasilitas perangkat keras dan lunaknya. 

Setidaknya peran heroik tersebutlah sebagai faktor utama bagi Pemerintah Indonesia pada 4 Maret 1950 mengeluarkan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta. Secara normatif, penetapan Sultan dan Paku Alam sebagai kepala daerah dijumpai pada Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah baik yang diatur Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 maupun Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957, bahkan Undang-Undang 22 Tahun 1999 pun demikian. Namun kini, setelah kurang lebih lima puluh lima tahun khususnya satu dekade era reformasi, penetapan dimaksud digugat dengan dalih, diantaranya tidak demokratis karena yang demokratis itu dipilih langsung oleh rakyat sebagaimana diamanahkan Pasal Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal tersebut sebagai terjemahan Pasal 18 (4) UUD NRI 1945 bahwa gubernur, bupati, dan wali kota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. 

Pertanyaannya, apakah benar yang dimaksud demokratis itu secara otomatis sama dengan pemilihan langsung oleh rakyat, sementara penetapan tidak demokratis? Beberapa hari lalu, tepatnya minggu, 16 januari 2011, mantan Kepala Staf TNI Angkatan Darat Tyasno Sudarto, yang juga ketua Umum Majelis Luhur Persatuan Tamansiswa dalam sarasehan bertema, "Yogya Istimewa untuk Indonesia" menyebutkan bahwa penetapan Sultan Hamengku Buwono dan Paku Alam sebagai gubernur dan wakil gubernur DIY tidak bertentangan dengan nilai-nilai demokrasi Pancasila karena hakikat Demokrasi Pancasila adalah musyawarah mufakat. Sementara rakyat Yogyakarta secara musyawarah mufakat menginginkan Sultan Hamengku Buwono dan Paku Alam sebagai gubernur dan wakil gubernur. Tidak itu saja, sebelumnya, semua fraksi DPRD Yogyakarta tanpa kecuali Fraksi Demokrat dalam pandangannya memilih penetapan, bukan dipilih DPRD dan bukan pula dipilih langsung oleh rakyat. 

Minus bhineka 

Rasanya kok tidak sulit menemukan dan memaknai semboyan Bhineka Tunggal Ika yang terpampang melengkung pada sehelai "pita" yang dicengkeram erat kedua kaki Burung Garuda sebagai lambang Negara Kesatuan Republik Indonesia karena ia tidak saja terpampang di ruangan-ruangan kantor lembaga Negara dan kantor-kantor resmi pemerintah di berbagai tingkatan. Selain itu, maknanya pun mudah dicernak karena merupakan gambaran langsung keberagaman nusantara yang kasad inderawi. Namun, makna berbeda-beda tetapi tetap satu itu yang sering diucapkan justru jarang ditemukan sebagai roh baik dalam proses pembuatan peraturan perundangan-undangan maupun tereksplisit dalam produk undang-undang. Ambil satu contoh saja, misalnya pengertian demokratis dalam UUD NRI 1945 di atas diartikan tunggal sebagai dipilih langsung oleh rakyat. Artinya, ada penyeragaman atas keragaman atau kebhinekaan dalam cara memilih pimpinannya, padahal ia telah lama ada dan hidup di nusantara ini. Dan, ini berarti pula ia terkubur langsung oleh Undang-Undang Pemerintahan Daerah 2004. 

Oleh sebab itu, dalam pembahasan RUUK DIY nanti harus hati-hati mengingat bukan saja faktor kesejarahan hukum dan politik yang secara monumental telah diakui dunia internasional, tetapi memang sudah menjadi semestinya keistimewaan itu roh dan pengawal pada pembahasan RUUK DIY khususnya dan setiap pembentukan peraturan perundang-undangan umunya sebagaimana diamanahkan Undang-Undang Nomer 10 tahun 2004. Jika tidak, secara filosofis, tentu yang terjadi adalah pendegradasian makna kebhinekaan sebagaimana yang ada dalam lambang negara Burung Garuda. Dan, terkesan dengan sengaja meninggalkan atau mencerabut kebhinekaan berupa keistimewaan, kekhususan, kekhasan suatu daerah. Demikian pula, dalam konteks pemilihan kepala daerah Undang-Undang Pemerintahan Daerah dimaksud menjadi amat kering opini, kerontang makna, dan tercerabut dari akar sosial, budaya, dan sejarah daerah di mana undang-undang dimaksud diberlakukan. 

Nah, pada titik inilah akan ada tubrukan antara Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dengan filosofi Bhineka Tunggal Ika. Mungkin akan lebih akomodatif dan responsif terhadap kebutuhan social dan hukum masyarakat (socio-legal needs) jika pasal dimaksud berbunyi dipilih menurut cara-cara yang diyakini sebagai yang benar oleh sebagian besar rakyat daerah setempat, yang dalam konsep hokum ketatanegaraan disebut Desentralisasi Asimetris. Dengan rumusan demikian, keindahan demokrasi bukan impian lagi tetapi menjadi nyata mengingat daerah-daerah yang memiliki beragam model pilihan dalam memlilih kepala daerah sesuai kehendak sebagian besar rakyat daerah setempat, apakah dipilih melalui perwakilan Dewan Perwakilan Daerah, dipilih langsung secara ramai-ramai seperti selama ini berjalan, atau melalui penetapan seperti yang dikehendaki rakyat Yogyakarta. Dengan cara demikian pula, pemilihan kepala daerah tidak cacat secara ideologis karena tidak menabrak Pancasila, secara filosofis sesuai Bhineka Tunggal Ika, dan secara yuridis memenuhi prosedur pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, bahkan secara sosiologis itu memang sudah menjadi kehendak rakyat banyak daerah setempat. 

Sampai kapan penetapan? 

Di berbagai tempat dan kesempatan sering terdengar, lantas sampai kapan penetapan itu. Dalam perspektif kesejarahan, sejarah telah membuktikan bahwa apa yang dalam dunia ini tidak ada yang langgeng selamanya, tentu demikian pula keberlangsungan sebuah kerajaan. Kerajaan Sriwijaya dengan atribut sebagai kerajaan maritim yang terkenal tangguh di zamannya, Kerajaan Majapahit yang terkenal dengan kemampuan mempersatukan nusantara di zamannya merupakan sedikit contoh bahwa ia telah menjadi kekayaan sejarah manis bangsa Indonesia. Oleh karena itu, sekarang ini bukan momentum mengeroposi keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta dengan mencari-cari kelemahan normatifnya, politisnya ataupun dengan dalih demoraksi. Serahkan saja waktu yang akan mengujinya, apakah waktu masih memangku atau akan meninggalkannya. Yang jelas, Daerah Istimewa Yogyakarta masih merupakan bagian dari keindahan Demokrasi Pancasila. Jangan garuk-garuk kepala yang tidak gatal, kata politisi Indonesia. Semoga bermanfaat. 

Oleh Ade Saptomo 

Guru Besar Fakultas Hukum Unand Padang

(http://www.mediaindonesia.com)